정치 ISSUE ; 부동산 적폐청산을 위한 <토지공개념> 부활? _ 기사정리 (검색 21.06.09) #부동산 #토지공개념3법

 

토지(土地)의 공적재화로서의 성질을 인정하여, 토지에 대한 사유재산권으로 인한 이득취득을 적절히 제한하여야 한다는 생각이나 주장을 의미한다. 대표적인 예가 절대농지, 그린벨트, 공공택지, 공공임대주택 모두 토지공개념에 속한 제도라고 볼 수 있다.

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하지만 실제로 토지를 이용하는 사람을 보호하기 위해 포괄적인 토지 공개념보다 토지 이윤분배제도라는 말이 더 정확하며 적합하다는 학자도 있다. (나무위키)

 

[팩트체크] '토지공개념'이 토지국유화? 사회주의 정책? | 연합뉴스

도입을 찬성하는 측은 부동산 가격을 정상화하고, 국민의 생존권을 보장하기 위해 토지 공개념을 헌법에 명시할 필요가 있다는 입장이지만, 도입을 반대하는 측은 '공산주의 내지 사회주의 제도인 토지공개념은 헌법에 반한다'고 지적한다.

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이에 대해 유정석 단국대 도시계획·부동산학부 교수는 20일 연합뉴스와 통화에서 "토지라는 부동산을 자산으로 인정할 것이냐, 아니면 공공재 성격이 더 강하다고 볼 것이냐 하는 관점의 차이지, 사회주의다, 자본주의다 할 수 있는 것은 아니다"고 말했다.

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우선 토지공개념과 토지국유화를 동일시하는 시각이 있는데 이는 실상과 거리가 있다.

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일반적으로 토지공개념 논의의 시작은 미국의 정치경제학자인 헨리 조지가 1879년 발간한 '진보와 빈곤'으로 여겨진다. 헨리 조지는 '토지의 공공성'을 강조한 이 책에서 "토지(land)를 몰수할 필요는 없지만 이윤(rent)은 몰수할 필요가 있다"는 구절로 토지공개념을 정의했다.

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토지를 국가가 몰수해 소유하는 '토지국유화'와 구별해 '개인이 토지를 소유하도록 하면서, 토지의 사용과 처분에 따른 이익을 국가가 회수해야 한다'는 취지다.

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유정석 단국대 도시계획·부동산학부 교수는 "토지 국유화는 소유권 자체가 국가에 귀속되는 것이고, 토지공개념은 소유권은 민간에게 있지만 토지를 이용하고 처분을 할 때는 일정 부분 공공재 성격을 인정해 사유재산의 자유를 제약하는 것"이라고 설명했다.

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한국 헌법재판소 역시 토지의 공공재적 성격을 강조했지만 토지공개념을 토지국유화와 동일시하지는 않았다.

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이런 헌재 결정 이후 우리나라는 이른바 '토지공개념 3대 제도'로 불리는 '택지소유상한법'과 '토지초과이득세법', '개발이익환수법'을 제정하면서 토지제도에 대한 획기적인 변화를 이끌어냈다.

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하지만 세 제도 모두 헌재에 의해 제동이 걸렸다. 반대여론까지 비등하면서 국내 토지공개념 논의는 더 이상 진전되지 못했다.

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헌재는 1994년 7월 '지가(地價) 상승으로 인한 초과이득을 세금으로 환수'하는 제도인 토지초과이득세에 대해 "초과이득의 기준을 법률에 규정해 두어야만 함에도 불구하고 전적으로 대통령령에 맡겨 둬 조세법률주의 취지를 위반했다"며 헌법불합치 결정을 내렸다. 토지초과이득세는 결국 4년 뒤인 1998년 12월 폐지됐다.

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서울과 부산, 대구, 광주, 대전, 인천 등 6대 대도시에 한 해 허가 없이 가구당 660㎡(200평) 이상의 택지를 취득할 수 없도록 한 택지소유상한제는 반대 여론에 밀려 1998년 9월에 폐지됐다.

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게다가 폐지된 이듬해 4월 헌재가 "헌법상 재산권을 과도하게 침해하는 위헌적인 규정"이라고 판단하면서 제도 시행 중에 이뤄진 관련 행정처분도 모두 무효가 됐다.

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토지에서 발생하는 개발이익에 대해 개발부담금을 부과하는 내용의 개발이익환수제도 나머지 두 제도와 비슷한 운명을 맞는 듯했다. 헌재가 1998년 6월 "지가의 산정 방법을 포괄적으로 대통령령에 위임한 것은 헌법상 위임입법의 한계를 일탈했다"는 이유로 위헌 결정을 내려 폐지 위기에 처했었다. 결국 국회가 위헌 판단을 받은 조항을 신속하게 개정하면서 세 제도 중 유일하게 현재까지 명맥을 유지하고 있다.

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헌재가 토지공개념을 실현하는 구체적인 방법에 헌법 위반사항이 있다고 판단하면서도 토지공개념 도입 자체에 '불가'로 쐐기를 박은 것은 아니라는 점에 주목하는 이들도 적지 않다.

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헌재는 택지소유상한제에 대해 "실수요자가 아님에도 지가상승을 기대하고 토지투기 목적으로 토지를 필요 이상으로 보유함으로써 실수요자의 토지소유와 이용을 가로막는 사회적·국민경제적으로 유해한 행위를 방지하는 제도"라고 평가했다.

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또 토지초과이득세에 대해서도 "헌법상의 조세개념에 저촉되거나 그와 양립할 수 없는 모순이 있는 것으로는 볼 수 없다"고 밝혔다.

 

[이슈&논술] 토지공개념, 명문화해야 할까

헌법상 토지공개념 조항

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제23조

② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.

③ 공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.

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제21조

① 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작 제도는 금지된다.

② 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.

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1970년대부터 개발 붐이 일면서 한국 사회도 부동산 투기와 불로소득 문제가 심각해졌다. 박정희 정부 당시인 1977년 신형식 건설부 장관은 “우리나라처럼 땅덩어리가 좁은 나 라에서는 토지의 절대적 사유화란 존재하기 어렵다”며 “토지공개념에 입각한 정책이 필요하다”고 발언했다.

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토지공개념을 적극 정책으로 실현한 건 과거 노태우 정부다. 1980년대 후반 올림픽과 3저(저달러, 저유가, 저금리) 호황으로 시중에 돈이 흘러넘치자 전국적으로 부동산 투기 열풍이 불어 닥쳤다. 노태우 정부는 ▲택지소유 상한에 관한 법률 ▲토지초과이득세 ▲개발이익환수에 관한 법률 등 토지공개념에 입각한 이른바 부동산 3법을 만들었다.

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그러나 이 제도들은 오래가지 못했다. 택지소유상한에 관한 법률은 1999년 위헌 결정을 받았고, 토지초과이득세는 1994년 헌법불합치 판정을 받으며 1998년 공식 폐지됐다. 개발이익환수법은 헌재의 합헌 결정을 받았지만, 외환위기 때 기업에 부담을 준다는 이유로 폐지됐다.

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-------------------------------------(찬성)

토지공개념 논쟁의 쟁점은 현행 헌법에 토지재산권에 대한 특별한 제한과 부담 부과에 관한 토지공개념 규정을 별도로 신설할지 여부다.

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토지공개념 명문화를 찬성하는 측은 토지가 특별하고 공급이 제한된 공공성을 지녔다고 본다. 부동산 투기로 인한 불로소득은 한 개인의 정당한 노동을 통한 대가가 아니라 국가의 개발 정책에 의해 얻어진 측면이 큰 만큼, 모든 국민이 공유해야 한다.

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오늘날 대부분 국가가 토지의 사회공공성을 전제하고 있으며 자본주의가 발달한 선진국일수록 오래전부터 개인 재산권을 폭넓게 제한하고 있다.

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독일 헌법은 토지와 천연자원, 생산수단을 보상을 통해 공유재산으로 전환할 수 있도록 하고 있으며, 이탈리아 헌법도 토지의 합리적인 이용과 공평성을 보장하기 위해 토지 소유에 법적인 책임과 제한을 부과할 수 있도록 한다.

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--------------------------------------(반대)

황부지도 도로가 개설되거나 편의시설이 들어서면 사람들이 살 수 있는, 사고 싶은 토지로 바뀐다. 토지의 부존량은 늘거나 줄지 않지만 인간의 노력과 투자가 가해질 때 그 가치가 증대된다.

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토지라는 재화가 머금은 부가가치에 대해 국가가 필요할 때마다 ‘특별한 제한과 의무’를 부과할 수 있다면 사실상 사유재산권을 부정하는 것과 마찬가지다.

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토지공개념은 자유시장경제와 사유재산권 보장을 기본으로 하는 대한민국 정체성에 맞지 않는 사회주의적 발상이다. 국가 개입 강화에 따라 개인 재산권이 침해되고 행사에 제약을 받을 경우, 재화와 자원 가격이 수요와 공급의 원칙에 따라 적정하게 결정되지 않을뿐더러 효율적인 자원 배분이 제대로 이뤄질 수 없다.

 

토지공개념, 사회주의 개념이라고? 미국·독일·싱가포르도 지공주의

​스페인에서도 토지공개념 내용을 헌법에서 찾아볼 수 있다. 국민의 적절한 주거권을 보장하기 위해 투기적인 토지 사용에 대한 규제가 필요하다고 규정했다. 공공기관에 의한 도시계획은 사회적으로 이익을 주는 행위로 이해하고 이에 따른 편익을 각 지역사회가 향유할 권리가 있음을 명시했다.

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남아프리카공화국 헌법은 과거 흑인과 백인 갈등이 국가통합에 부정적인 영향을 끼쳤던 경험에 바탕해 토지 등 부동산의 공평한 분배를 강조하고 있다.

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토지공개념의 모범 사례로 꼽히는 대만도 '평균지권(平均地權)'을 헌법에 규정하고 있다. 평균지권으로 도시의 토지가격이 오르면서 일부 사람들이 부당한 이익을 누리는 것을 방지하고, 토지 소유의 균등화를 꾀했다.

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영국과 홍콩, 베트남, 싱가포르, 핀란드, 인도 등에서는 토지공공임대제를 적용하고 있다.

 

이낙연 "토지공개념 개헌하자…더 걷힌 세금 무주택자에 써야"

대권 도전을 선언하며 국민 기본권 강화 개헌을 주장하고 있는 이낙연 전 더불어민주당 대표가 이번에는 위헌 판결을 받은 토지공개념 3법을 부활시키자고 주장했다

 

이 전 대표는 8일 오전 서울 여의도 이룸센터에서 열린 '국민 행복추구권 보장을 위한 기본권 개헌 토론회’에 참석해 "토지공개념을 통해 더 걷힌 세금을 무주택자들께 주택을 더 싸게 공급하는데 쓰는 등 토지에서 비롯되는 불공정, 불평등을 개선하고, 주거복지를 위한 국가 책임을 강화해야 한다"라고 말했다.

 

토지공개념 3법은 '택지소유상한에 관한 법률' '토지초과이득세법' '개발이익환수법' 등으로 1989년 노태우 정부가 도입해 시행했다. 하지만 토지초과이득세법은 1994년, 택지소유상한법은 1999년에 각각 헌법불합치 또는 위헌 판정을 받은 바 있다.

 

이 전 대표는 "현행 헌법 제23조 제3항, 제122조 등에서 토지공개념이 선언적으로만 규정돼 있어 이를 구현하기 위한 여러 법률과 정책들이 그동안 좌초되고 방해받았다"라며 집"을 짓지도 않을 택지의 대량 소유를 제한하는 택지소유상한법은 위헌결정을 받았고, 사용하지 않는 땅값 상승분의 일부에 세금을 매기는 토지초과이득세법은 헌법불합치 판결이 내려졌다"라고 지적했다.

 

이낙연 "불평등 세습 멈춰야…토지 공개념 헌법에 담자" - 위키리크스한국

이 전 대표는 "소득격차 확대로 양극화가 심해지고 있고, 자산소득 격차의 확대는 세계적으로 우리가 심한 편"이라며 "우리가 세습자본주의로 빠져들며 치유하기 어려운 불평등으로 간다는 위험한 신호로, 그것을 멈춰야 한다"고 강조했다.

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그러면서 "토지공개념의 내용과 의미를 헌법에 담아 '토지공개념 3법'을 논란의 여지가 없도록 입법할 것을 제안한다"고 말했다.

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이와 함께 개헌을 통해 국민의 생명권과 안전권, 주거권, 정보기본권을 신설하고, 아동·노인·장애인·소비자의 권리도 새로 규정해야 한다고 밝혔다.

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청년 정치 참여 확대를 위해 대통령 피선거권 연령 40세와 국회의원·지방자치단체장 피선거권 연령 25세를 하향 조정해야 한다고 제안했다.

 

[기자회견] 토지공개념 실현을 위한 토지초과이득세 도입 촉구 시민사회 공동선언 발표 - 조세재

우리나라 헌법도 제23조와 제122조를 통해 재산권의 행사는 공공복리에 적합해야 하며 국민 모두의 생산과 생활의 기반이 되는 국토의 효율적인 이용을 위해 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있다는 ‘토지공개념’의 원리를 표시하고 있습니다.

 

이와 같은 헌법상의 토지공개념에 따라 토지 재산권의 내용과 한계를 정하는 법률의 입법은 합헌적이라고 할 수 있습니다. 그리고 이러한 취지의 법률들은 이미 입법된 바 있고 현재에도 실정법으로 작동하고 있습니다.

 

현재 우리나라는 양극화가 심화하고 있으며 특히 부동산 불평등이 매우 심각한 상태입니다. 부동산 불평등이 심각해질수록 사회통합은 점점 더 어려워지고, 건강한 성장을 바라는 시민들의 활력을 떨어뜨려 공동체를 붕괴시키는 결과를 초래할 수 있습니다.

 

부동산 투기를 근본적으로 차단하기 위해서는 부동산 투기에 따른 불로소득을 환수할 수 있는 제도가 필요합니다. 현재 우리 법 제도에 ‘개발이익 환수에 관한 법률’이 존재하지만 이는 개발구역 안에서 발생하는 초과 지가상승분에 대해서만 환수가 가능해 부동산 투기를 사전에 예방하는 것은 한계가 있습니다.

 

또한 한정된 토지의 효율적 이용을 위해서는 유휴토지의 활용을 독려할 수 있는 제도가 필요합니다. 그런 점에서 유휴토지를 대상으로 정상지가 상승분을 초과하는 지가 상승분에 대해 과세하는 토지초과이득세는 개발구역 밖에서 발생하는 불로소득의 환수와 유휴토지의 활용을 촉진한다는 차원에서 도입이 필요합니다.

 

[특집] 헨리 조지의 토지공개념 이해하기 - 월간참여사회 - 참여연대

토지가 빈곤과 경제위기의 주된 원인이라고 본 헨리 조지의 사상을 언급하면 어떤 이들은 토지는 농경시대와 산업시대의 초기에나 중요했다고 주장하는 사람이 있다. 시대가 바뀌었다는 것이다. 그러나 헨리 조지가 말한 토지私개념의 폐단은 오늘날에도 그대로 재현되고 있다.

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우리 사회에서 가난한 사람은 땅이 없는 사람이다. 현대판 지주인 건물주는 나날이 증가하는 임대료를 통해서 성장의 열매를 독식하고 있는 현실을 우리는 체감하고 있다. 최저임금이 큰 폭으로 올라도 집값과 전월세값이 폭등하면 올라간 임금이 결국 건물주나 다주택자에게 돌아간다는 점도 우리는 잘 알고 있다.

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이렇게 헨리 조지는 토지私개념의 문제를 근본적으로 파헤치면서 그것의 대안으로 토지公개념을 주창했는데, 그가 여기서 강조한 것은 소유권의 3요소인 이용권, 처분권, 수익권 중에서 수익권 환수였다. 그 이유에 대해서 그는 두 가지 근거를 제시한다. 하나는 사적私的 개념을 적용할 수 있는 것은 인간이 노력해서 만든 인공물에 국한되어야 한다는 점이다.

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즉, 토지는 사유재산의 대상이 될 수 없다는 것이다. 여기에 더하여 헨리 조지는 토지에서 발생한 가치, 즉 지대land rent도 땅 주인이 아니라 사회가 만들었다는 점을 아래와 같이 분명히 하고 있다.

 

토지공개념(土地公槪念) - 한국민족문화대백과사전

국가가 치중하는 토지정책의 기본 측면은 토지수요와 공급을 통한 지가의 안정이라 할 수 있는데, 지금까지의 정책이 공급일변도로 토지이용의 생산성을 극대화하는데 치중했다고 평가하면서 토지에 대한 불필요한 가수요를 없애는 등 수요측면의 조절을 강조하고 있다.

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또한 토지의 특수한 성격 때문에 토지자원의 사회적 최적배분이 어렵다고 보고, 이러한 시장의 실패가 토지시장에 대한 공공개입의 당위성을 제공한다고 파악한다.

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이러한 토지정책에 대한 인식에 기초하여 토지공개념의 실시 방향도 토지에 대한 사유재산제를 근간으로 하되, 토지이용규제, 토지세, 제한적 수용 등을 통한 시장기구의 원활한 기능 활성화에 두어진다.

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따라서 공익확보라는 전재 아래 토지소유자와 잠재적 토지소유자, 곧 공급자의 수요자의 권리에 대한 부분적 제한 및 이같은 시장개입과 권리제한을 정당한 것으로 수용하는 사회적 합의 내지 가치관을 토지공개념이라 규정하고 있는 것이다.

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토지공개념이 사유재산제도를 위협한다는 믿음은 근거가 없습니다. 사유재산제도는 개인의 노력으로 만든 가치와 생산물에 대한 소유권을 배타적으로 보장하는 개념입니다. 하지만 토지는 우리가 받는 월급이나 소득과 다릅니다. 노동의 산물이 아니기 때문입니다. 토지가격 상승으로 인한 소득은 노동이나 생산과 무관한 ‘불로소득’입니다.

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현 정부 역시 토지공개념을 헌법에 명시하는 것이 개인의 토지소유를 제한하기 위해서가 아니라, 토지소유를 통한 불로소득 추구를 제한하려는 것이라는 견해입니다. 전강수 대구가톨릭대 교수(경제통상학부)는 “노력소득을 더 보장하고 불로소득을 방지하는 효과가 있기 때문에 사유재산제를 위협하는게 아니라 오히려 사유재산의 정신에 부합한다”고 말했습니다.

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게다가 생산수단과 개인의 재산에 대한 사유를 절대적으로 인정하자는 것은 오래된 환상일 뿐입니다. 법률용어사전은 사유재산제에 대해 “20세기 이후에는 독점적인 기업시설이나 생산수단에 대해 어느 정도 소유권을 제한하는 경향이 있다”고 정의하고 있습니다.

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자본주의가 고도화되면서 재산의 집중이 생겼고, 지속가능한 사회 발전을 위해 사유재산을 어느 정도 제한해야 한다는 것은 이미 사회적 합의가 이뤄져 있습니다. 한국은 제헌헌법에서부터 재산권을 사회적 필요에 따라 제한할 수 있음을 명시했습니다.

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토지공개념이 헌법에 명시된 사례가 없다는 이야기도 틀렸습니다.

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대표적인 사례가 ‘대만 헌법’입니다. 대만 헌법은 142조에 ‘평균지권’을 명시하고 있습니다. 국외에 머물때 헨리 조지의 경제학으로부터 큰 영향을 받은 것으로 알려진 쑨원은 삼민주의를 제창하면서 민주주의를 실현하기 위한 수단으로 평균지권을 주장했습니다.

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대만 정부는 평균지권을 통해 도시의 토지가격이 오르면서 일부 사람들이 부당한 이익을 누리는 것을 방지하고, 토지 소유의 균등화를 꾀했습니다. 대만 헌법은 또 143조에서 노동과 자본에 의하지 않는 토지가격 증가분은 조세로 징수하여 인민이 함께 향유하도록 한다고 명시하고 있습니다.

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국토교통부는 대만 외에도 토지를 공적 목적으로 쓸 수 있게 제한을 둔 국가로 스페인, 이탈리아, 스위스를 등 4개국 법에 토지공개념 규정이 있다고 밝혔습니다. 그럼에도 보수진영에서는 토지공개념의 헌법 명시가 세계적으로 유례 없는 일이며, 시장경제를 와해시킬 것처럼 침소봉대하고 있습니다.

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원문보기:

https://www.hani.co.kr/arti/society/society_general/837405.html#csidx6985f8ce377c808a6e4d88c26866193 

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