개발과 이슈 (65호) SDGs 시대의 지방자치단체 개발협력 논의 동향과 정책 제언
지금까지 살펴본 바와 같이, 2030 개발의제 이행에서 도시(city)와 지역(region)의 역할이 크게 부각되고 있는 가운데, 지자체에 의한 ‘분권적 개발협력’은 중앙정부 차원의 개발협력을 보완하는 고유한 역량과 부가가치가 있는 것으로 인식되고 있다.
남-북의 도시 간 자매결연 형 태에서 발전한 분권적 개발협력(DDC)은 공여국-수원국 관계가 아니라 지역 파트너십을 기반 으로 한다. 공여국 지자체는 지역서비스, 지역개발, 분권화, 민주적 거버넌스 등 핵심 사회분 야에서 오랫동안 축적해온 경험과 노하우를 개도국 지자체와 peer to peer 방식으로 공유하므로 파급력 있는 개발협력에 기여할 수 있다.
현재 개도국의 지방정부는 빠른 인구 증가, 분권 화, 도시화 과정에서 재정 및 기술 부족 등으로 많은 어려움을 겪고 있다. 그러나 개도국의 도시 및 지역에 대한 원조 규모는 총 ODA중 1.3%에 불과하다. 지역 공공투자 및 서비스 전달에 서 중요한 역할을 수행하는 지방정부의 적절한 참여 없이는 169개에 달하는 SDG 하위목표중 65%를 달성하지 못할 것으로 추정되고 있다.
개도국의 도시 및 지역에 대한 개발협력 확대를 통해 지역 간 불평등을 해소하고 SDGs 달성에도 기여할 필요가 있다. 공여국의 지자체로서도 DDC를 통해 지자체의 국제화, 해외진출 활성화, 일자리 창출 및 글로벌인재양성 효과 등을 거 둘 수 있어 공여국과 개도국의 지자체 간 윈윈이 가능한 협력 방안이다. 다만, 이러한 DDC의 효과성과 잠재력에도 불구하고 지자체 행위자의 증가와 소규모 프로젝트 확산으로 인한 중앙 정부의 행정 부담, 원조분절화, 지자체의 개발협력 역량 부족 등의 문제점도 안고 있다.
이를 개선하기 위해서는 DDC 행위자의 다양성을 인식하고, 지역 기반, 수요중심 발전전략을 기반 으로 지식 공유, 모범사례 공유, P2P 학습을 통한 상생협력을 도모할 필요가 있다. 또한 DDC 활동의 효과성 및 임팩트를 제고하기 위해서는 개발재원 확대 노력, 다양한 이해관계자 간 네 트워크 강화, 정책조정 및 보고체계 정립, 성과중심 모니터링 및 평가체계 강화 등을 통해 중앙 정부와 지자체 차원의 개발협력이 상호 보완을 통해 시너지를 극대화할 수 있도록 정책적 제도 적 개선 노력이 필요하다.
우리나라에서는 2011년 제4차 세계개발원조총회에서 채택된 “효과적 개발협력을 위한 부산 파트너십(GPEDC)”선언을 계기로 시민사회나 지자체의 개발협력 참여에 관한 관심이 더욱 높 아졌다. 최근 우리나라 지자체의 개발협력 참여가 확대되고 있는 가운데, 지원 규모도 2006년 200만불 규모에서 2017~2018년에는 연간 1,200만불 규모(총 ODA 비중 0.5% 내외)로 확대 추진되고 있다. 범정부 차원에서 지자체 개발협력의 잠재력과 부가가치를 활용하되 지자체의 개발협력 참여가 원조분절화를 촉진하는 기제로 작용하지 않도록 정책 조정 기능 강화 등 개선 노력이 필요한 시점이다.
다음은 지금까지 국제사회의 DDC 논의 동향과 사례 분석을 통한 정 책적 시사점을 바탕으로 우리 정부, 지자체, 개발협력 플랫폼으로서 KOICA 등 세 차원에서 정 책 제언을 제시하고자 한다.
우리 정부 차원에서는
첫째, 지자체 개발협력의 가장 큰 문제점으로 지적되고 있는 정책 조 정 이슈 해결을 위해 수직적 정책조정 메커니즘을 강화할 필요가 있다. 동 정책 수단으로는 우 리나라 개발협력정책 심의 조정 역할을 수행하는 “국제개발협력위원회”에 행정자치부와 별도 로 지자체 관계자 참여를 검토해 볼 수 있을 것이다. 앞서 살펴본 바와 같이, 다른 공여국들의 경우에도 국가차원의 개발협력전략 수립에 지자체의 참여도가 매우 낮았다. 우리 정부의 ODA 중기계획이라 할 수 있는 국제개발협력기본계획 수립 등 국가 차원의 전략 및 계획수립에 지자 체 관계자가 직접 참여함으로써 지자체 수요를 반영하여 범정부 접근(whole-of-government approach)을 도모할 필요가 있다. 아울러 무상원조 주관부처로서 외교부의 지자체와의 협의 기능을 강화하여 원조중복 방지 및 중앙부처와 지자체 간 정책일관성 제고 등을 강화할 필요가 있다. 그 방안으로는 “무상원조 관계기관협의회”에 지자체 분과를 설치(박광동 2014)하는 것 도 검토해 볼 수 있다.
둘째, 정부 차원에서 지자체 개발협력에 관한 비전과 전략목표를 수립하 고, 대상지역, 중점분야, 실시체계, 보고, 모니터링 및 평가 등의 내용을 포함하는 ‘지자체 개 발협력 종합 전략’수립을 검토해 볼 필요가 있다. 대상지역 선정 기준 고려사항으로는, 오랫동 안 도시 자매결연 관계에 있는 개도국의 지방정부와 개발협력을 확대 실시함으로써 거래비용 감소 및 지속가능성 제고를 도모할 필요가 있다. 중점분야로는 각 지자체의 발전 경험이나 산 업적 비교우위를 고려하되, 지자체의 주요 서비스 분야인 지방행정, 식수, 위생, 폐기물처리, 환경보전, 주택, 공공교통 분야 등을 검토해 볼 수 있을 것이다.
셋째, 지자체 ODA의 보고체 계 및 성과관리 체계가 강화될 필요가 있다. 지자체 ODA 재원은 대부분 지방재정에서 집행되 고 있으므로 정부의 ODA 통계 보고에서 누락될 가능성이 크다. 따라서 지자체 ODA의 보고 양 식이나 보고 시기, 절차를 표준화하여 지자체 ODA가 누락되지 않도록 정부 차원에서 관리를 강화할 필요가 있다. 국제개발협력위원회 평가소위원회의 결과보고서 등을 검토한 결과, 최근 에는 지자체 ODA 사업에 대한 중간평가나 종료평가 사례가 늘어나고 있는 것으로 파악됐다. 다만, 사업발굴-기획-시행-평가 등 프로젝트 단계별로 사업 성과관리를 강화하기 위해서는 PDM 도입이나 모니터링 및 평가체계를 강화할 수 있도록 지자체의 인식개선 및 역량 강화에 정부의 지원이 더욱 요청된다. 이를 위해 지자체 개발협력사업 가이드라인 수립을 지원할 필요 가 있다.
우리나라 지자체 차원에서의 정책 제언은 다음과 같다.
첫째, 지자체 간 수평적인 정책조정 기능 강화를 위해 일본, 스페인 등과 같이 지자체 간 개발협력협의회를 설치할 필요가 있다. 이를 통해 지자체 간 원조중복 문제에 선제적으로 대응하고 지자체별로 차별화된 개발협력전략 수립과 사업수행을 통해 효과적인 개발협력을 촉진할 수 있을 것이다. 아울러 지자체 간 모범 사례 공유 등을 통해 우량사업 발굴 및 동료학습 효과를 거둘 수도 있다.
둘째, 국제개발협력에 관한 조례 제정 등 법제적 근거를 강화할 필요가 있다. 최근에는 여러 지자체에서 국제교류 증 진 관련 조례와 별도로 국제개발협력에 관한 조례를 제정한 사례가 증가하고 있으나 아직 개발 협력사업에 관한 조례를 제정하지 않은 지자체도 확인됐다.
셋째, 효과적인 개발협력 추진을 위해서는 지자체의 개발재원 확대가 필요하다. 현재 지자체의 개발협력 규모가 영세해서 실질 적인 개발협력 성과를 거두는 데 한계가 있다. 지자체의 개발협력은 우리나라 지자체 차원에서 도 국제화 및 중소기업의 해외진출 지원, 일자리 창출 및 글로벌 인재양성 지원 등 윈윈 할 수 있는 부가가치가 있으므로 향후 자체 개발재원 확대에 더 많은 노력이 요청된다.
넷째, 개도국 지자체와의 개발협력 추진 시 상호호혜적 협력을 추진하되, 개도국 지자체의 수요 및 지역 기 반, 참여적 개발을 보장할 필요가 있다. 개도국 지자체의 개발수요와 무관하게 지자체의 관심 의제(특정상품 해외진출 등)를 사업화하지 않도록 주의할 필요가 있다.
다섯째, 사업발굴-기 획-시행-평가 등 사업관리 및 성과관리 체계를 강화할 수 있도록 전담 부서나 전문인력 확보, 역량 강화 등에 더욱 노력할 필요가 있다. 이 과정에서 KOICA-지자체 간 전략적 협력관계 강 화가 긴요하다고 생각한다. 사업도 단기 위주의 연수생초청이나 봉사단파견보다는 개도국 지 자체가 안고 있는 개발이슈를 해결하는데 기여할 수 있도록 프로젝트형 혹은 프로그램형 사업 확대에 노력을 기울일 필요가 있을 것이다.
다음은 KOICA에 대한 정책 제언을 하고자 한다.
2018년 DAC 동료심사에서도 기술된 바와 같이 지자체 개발협력을 포함, 무상원조사업이 효과적으로 시행될 수 있도록 개발협력 플랫폼 으로서 KOICA의 역할이 중요하다.
첫째, KOICA와 지자체간 협력을 확대해 나가기 위해서는 지역사회 내 KOICA의 거점 인프라를 확충할 필요가 있다. KOICA의 거점 지역 인프라 확충 은 수도권으로부터 떨어져 있는 지역주민의 국제개발협력 접근성을 강화함으로써 지역 균형 발 전, 일자리 창출 및 개발교육 격차 해소에도 기여할 수 있다. JICA는 15개 국내 거점(지역센 터, 지부 등)을 기반으로 지자체와 다양한 협력을 추진 중이다.
KOICA는 현재 부산에만 설치 되어 있는 국내사무소를 한국국제협력단 직제규정(국내사무소 설치·운영 규정)상 설치 근거 가 마련되어 있는 광주, 대전에 확대 설치하고, 비 설치 지역에는 KOICA-지자체-대학 3자 간 업무협조약정에 의한 국제개발협력센터(IDCC)를 확대할 필요가 있다. 특히, 2019년 폐쇄된 경 기국제개발협력센터 재개설에 대해 검토할 필요가 있다.12) KOICA가 경기도에 자리하고 있어 지리적인 이유로 경기도 내 IDCC의 존치 필요성에 대한 의문이 있다. 그러나 경기도는 남북으 로 31개 도시에 1,300만 명의 인구를 보유하고 있고 비교적 ODA 사업을 활발하게 추진 중이 므로 협업의 잠재력이 높은 편이다. KOICA ODA교육원은 플랫폼으로서 센터 재정지원, 기준 제공, 콘텐츠 공유 등의 역할에 집중하는 것이 바람직하다.
IDCC는 2016년 개소한 이래, 5년 차에 접어들었는데, 향후 KOICA 지침에 따른 Top-down 방식의 일률적 사업추진보다는 각 지자체의 개발협력 수요 및 산업적 특성을 반영한 Bottom-up 방식의 사업추진을 강화할 필 요가 있다. 이를 위해서는 센터별 차별화 전략 및 중기 로드맵을 수립할 필요가 있을 것이다. 센터가 지역사회 내에서 안정적으로 뿌리를 내리고 가시적인 성과를 거두기 위해서는 무엇보 다 인적 역량 강화와 함께 지자체 및 지역사회 내 여러 기관과 함께 다양한 사업을 추진할 수 있도록 관련 예산의 확충이 필수적이다. 이때 일부 예산을 활용하여 지자체별 개발수요 및 센 터의 활동성과에 따라 사업예산을 차등 배분하는 것도 검토 가능하리라고 생각한다.
둘째, 지 자체의 개발협력 역량 강화 지원 및 KOICA와 지자체 간 유기적 업무 연계를 위해 JICA의 국 제협력추진원 제도와 같은 전문인력 파견 방안 혹은 직원교류를 검토할 필요가 있다. 현재 KOICA는 지자체 내의 개발협력사업 수행기관에 대해서는 영프로페셔널(YP)13)을 파견하고 있 다.
셋째, JICA와 같은 지역제안형 프로젝트형 사업을 적극적으로 추진할 필요가 있다. 동 사 업추진 방식을 도입하면 사업발굴단계부터 지자체와 KOICA가 협의하여 사업을 형성하고 협 력대상국과의 정책협의 활용, PCP나 PDM, 평가 등 사업관리 인프라 및 지식을 공유함으로써 성과중심의 프로젝트 수행을 도모할 수 있다. 이 경우 유의할 것은 사업선정 절차로서 일반 공 모 방식으로는 이러한 제도적 이점을 활용하기 어렵다는 점이다. 따라서, 지자체 협력 프레임 워크를 별도로 수립하여 공동으로 사업발굴 및 기획, 추진이 가능한 체계로 제도를 정비하고, 지자체 제안형 협력사업을 추진하기 위한 전략사업비 등 관련 예산을 확보함으로써 사업을 안 정적으로 추진할 필요가 있을 것이다.
넷째, 지자체의 개발교육 격차 해소 및 국민 지지기반 확 대를 위해 KOICA의 관련 인프라(ODA교육원, 국내사무소, 거점 국제개발협력센터)를 활용하 여 개발교육 및 세계시민교육을 확대할 필요가 있다. 개발교육과 세계시민교육의 의의는 다양 한 개발협력 이슈에 대한 일반 국민의 이해 증진을 통해 ODA 지지기반 확산과 함께 개발협력 에 국민 참여를 촉진하고, 나아가 우리나라의 글로벌인재양성과 경쟁력 강화에 촉매제 역할을 할 수 있다는 점이다. UNDP는 ODA 자금의 3%를 개발교육과 인식증진 활동에 사용하도록 권 고하고 있다(김복희 2017, 110-111).
