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무상원조의 경제적 효과성 분석 연구 2021.11 / 이우성, 이창섭, 정현주, 정영철, 김현욱 - 목차 - 국문 요약 Executive Summary Ⅰ. 서론 Ⅱ. ODA의 경제파급효과 관련 기존문헌 분석 Ⅲ. ODA 산업생태계 및
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공적 개발 원조 사업인 ODA는 국제 사회에 대한 기여와 개발 도상 국가의 경제 사회 발전에 지속 가능 발전에 대한 기여 뿐만 아니라 우리나라의 국익의 관점에서 정치·외교·무역·안보 측면에서의 영향력 확대에 중요한 기여를 하고 있으며, 동시에 국내 경제에 상당한 영향을 미치고 있는 실정이다.
이러한 상황에서 최근 국제사회와 국내의 ODA를 둘러싼 환경의 변화는 ODA를 바라보는 관점의 변화를 시대적으로 요구하고 있으며, 이에 따라 국제사회 및 국내 경제 영향과 국내 경제적 효과의 추정 필요성에서 본 ‘무상원조의 경제적 효과성 분석 연구’를 추진하게 되었다.
본 연구는 크게 3가지 방향으로 진행되었다. 첫 번째 방향은 무상원조와 국내 경제간 연계성을 살펴보기 위하여, 무상원조의 경제적 파급효과 분석에 대한 국내외 선행연구 자료들을 대상으로 우리나라 무상원조사업의 활동과 지출이 국내 산업과 연계되는 현황을 분석하였다.
해외 선행 연구들은 ODA가 수원국 경제성장에 미치는 영향에 관한 실증 분석 위주로 진행되는 경향이 있고, 국내 선행연구들은 우리나라의 ODA 공적 개발 원조 지원이 수원국의 경제에 어떻게 영향을 미쳤는지에 대하여 회귀분석 기반의 실증분석을 하는 경향이 있었다
두 번째 방향으로, 무상원조가 국내경제에 미치는 파급효과를 분석하는 모형을 개발하기 위해서 본 연구가 진행되었다. ODA 산업의 정의와 범위를 특정하고 해당 산업의 특성과 구조를 분석해 보았고, 이를 통해 경제적 파급효과 분석 및 모형 개발 가능성을 모색하였다.
세 번째 방향으로, 위와 같이 개발된 방법론을 KOICA가 제공한 구체적 데이터에 적용하여 우리라 무상원조가 국내경제에 미치는 파급효과를 실증적으로 분석하는 연구를 진행하였다. 이를 바탕으로 하여, 향후 국제사회에서 상생 국익을 도모할 수 있는 무상원조의 전략 수립에 대한 방향성을 제시하고 상생 국익을 도모할 수 있는 방향성을 가진 무상원조 사업발굴에 대한 제언을 도출하는 것으로 본 연구를 마무리하였다.
ODA 산업에 관하여는 명문으로 정의된 바가 없기 때문에, 연구의 수행을 위해서 본 연구가 따를 ODA 산업의 범위 설정이 필요하다. 이에 대하여는 선행연구가 존재하고 있는데, OECD CRS 원조코드를 활용하여 산업분야 ODA를 정의하고 있고, 산업 분야를 어떻게 정의하느냐에 따라 분류를 달리하고 있다.
그러나, 본 연구의 결론으로는 ODA 산업은 표준산업분류에서의 특정산업군으로 분류하는 것이 적합하지 않은 것으로 판단된다. ODA가 개별산업으로서 인정받기 위해서는 ODA만을 주업으로 수행하는 업종이 존재해야 하지만 ODA 프로젝트의 수행기관들은 ODA 프로젝트만을 주업종으로 수행한다기보다는 본업과 더불어 개발도상국가들의 원조사업에 참여하는 방식이어서 따로 산업분류를 할 만큼 특정산업군으로 분류하기에 적합하지 않다고 볼 수 있고, 대부분의 무상원조사업을 수행하는 기관들은 각자의 산업영역에서 주업종사업을 수행하면서 무상원조 프로젝트를 수행한다고 보아야 하기 때문이다.
또 다른 측면에서 무상원조와 관련한 특정산업군을 설정할 수 없는 것은 수원국가의 경제발전을 돕기 위한 무상원조가 개념적으로 국가의 산업분류의 모든 분야에 걸쳐 있을 수 밖에 없다.
따라서 ODA는 특정산업군이라기 보다는 모든 산업분야에 Cross-Cutting하는 이슈라고 보아야 하고, ODA 산업생태계를 논할때는 표준산업분류체계에서 특정산업군을 ODA산업으로 정의하는 방식보다는 ODA 사업들이 수행되고 있는 ODA를 수행하는 산업들의 분포가 어떻게 되는지를 봄으로서 ODA 산업생태계의 현황들을 파악하는 것이라고 보아야 할 것이다.
이러한 논리를 바탕으로 ODA 산업을 따로 정의하지 않고, ODA 산업생태계에 대한 논의를 통해 ODA 사업을 수행하는 목적이나 수행기관의 관점에서 산업의 분포도를 분석하고, 이를 바탕으로 해당 산업들을 통한 우리나라 경제에 미치는 파급효과들을 분석하는 것으로 연구의 방향성을 설정하였다.
이에 따라, 연구의 실증적인 데이터 활용을 위하여 KOICA 무상원조 사업의 산업효과 파급효과 분석이라는 구체적인 연구의 방향을 설정하고, KOICA 무상원조 지출금액을 지출금액별로 산업연관표의 산업분류코드와 연계하여 산업연관효과 분석을 실시하였다.
KOICA 무상원조의 산업파급효과 분석을 위해서는 KOICA 무상원조금액을 확정해야 하는데, 이를 위해서는 데이터의 구축작업이 선행되어야 했다. 연구 목적과 사전 논의된 KOICA의 원자료를 DB화 하는데 있어서의 문제점들 및 관련 이슈들을 고려하여, 2019년도로 대상기간을 한정하고 사업별 예산 지출내역, 사업별 계약업체, 프로젝트 및 개발 컨설팅 사업목록, 사업별 계약목록들을 원대상 자료로 하여 DB를 구축하였다. DB를 구축하는 과정에서 격렬하게 논의되었던 핵심이슈들은 다음과 같다.
첫째, 분석대상 데이터의 선별에 있어서 예산지출 내역 기준을 적용할 것인가 아니면 계약금액 기준을 적용할 것인가의 문제였다. 논의 결과 두가지 금액기준 모두 한계점을 가지고 있으나, 본 연구 목적과 연구 방법을 고려하여 최종적으로 2019년도 예산지출 내역을 기준으로 삼았다.
둘째, 예산집행 금액을 어떠한 기준으로 국내지출분과 국외지출분으로 구분지을 것인가의 문제였다. ODA사업의 예산집행은 국경을 초월하여 다양한 지역에 걸쳐 발생하므로, 예산집행 내역만으로 단순히 국내지출인지 국외지출인지 확인할 수 없다는 현실적 한계가 존재하기 때문이다.
이에 대하여는 예산지출내역 항목들의 목적들과 정의들을 토대로 국내지출과 국외지출에 대한 분류기준표를 작성하고 이를 분류기준으로 하였다. 예산지출 내역을 매칭하는 것은 사업수행주관기관들의 사업자등록번호를 확인하고, 해당 사업자등록번호에 포함된 주업종 코드를 활용하여 표준산업분류와 비교하여 연계하는 방식을 사용하였다.
전체적으로 보면 2019년 KOICA 사업예산 가운데 국내지출분은 2,476.90억 원, 국외지출분은 1,584.44억 원으로 국내지출분이 61%, 해외지출분이 39%를 차지하는 것으로 나타나 전체적으로는 해외에서 지출되는 금액은 절반 이하인 것으로 나타난다. 이는 KOICA의 무상원조 사업이 해외의 원조사업을 통한 해외 국가로만 지출된다고 보기 어려우며 국내산업에 지출되는 산업파급효과가 사업지출금액의 절반 이상 가까이 된다고 보는 근거가 된다.
분석대상 KOICA 무상원조 사업은 2019년 예산내역 기준으로 4,061.35억 원의 61%인 2,476.90억 원이 국내에서 지출되어 국내에 파급효과를 가져오는 것으로 분석된다. 산업연관효과를 통하여 파악된 국내경제에 미친 생산유발은 4,400.51억 원, 부가가치유발효과는 2,146.57억 원, 취업유발효과는 4,624명, 고용유발효과는 4,624명이다. 이는 KOICA의 무상원조 사업이 단순한 해외에 원조지원에만 그치는 것이 아니라 또 다른 경제파급의 채널을 제공한다는 점에서 의의가 있다는 점을 보여주고 있다.
본 연구에서는 KOICA 무상원조 사업의 국내지출내역을 구분하고 국내 KOICA 무상원조사업의 수행주체들과 해당 수행주체들이 속한 산업군들을 구분함으로서 전체적인 KOICA 무상원조 ODA의 산업생태계 현황을 살펴보았다. 그리고 이들 KOICA 무상원조 ODA의 국내지출을 통해서 파급되는 국내 생산유발효과, 부가가치유발효과, 취업유발효과 및 고용유발휴과에 대해서 정량화된 파급효과 규모를 파악해보았다.
이러한 무상원조의 국내산업 파급효과 분석은 국내외적으로 처음 시도된 연구로서 그 의의가 있다고 하겠다. 그리고 이러한 파급효과 분석에 있어서 두 가지의 새로운 방식을 적용함으로서 KOICA 무상원조사업에 대한 새로운 시사점들을 도출한 점도 소소한 의의가 있을 것이다. 또한, KOICA 무상원조 ODA의 목적별 산업분포와 사업수행 주체별 산업분포를 정량적으로 파악하고 분석하였다는 점에서 본 연구의 기여가 있다고 하겠다.
아울러, 본 연구에는 데이터와 방법론의 한계 또한 존재한다. 먼저 데이터의 가공과 데이터 자료 확보의 한계 등으로 2019년도 KOICA 무상원조 예산내역에 한하여 분석을 실시하였다는 점에서, 다년간의 무상원조 효과분석을 통해서 KOICA 무상원조사업의 변화추세를 관찰하는데 한계점을 가지고 있다. 또한 개별사업 프로젝트의 세부내역들을 지출행위내역 발생기준으로 데이터를 확보하거나 가공하는 것에 현실적으로 한계가 있었다.
방법론적으로도 산업분류표의 연계에 한계점을 가지고 있는데. 이는 OECD CRS 코드와 산업분류코드 전환에 있어서도 분류가 적용이 되지 않는 산업분류가 존재하고 있는 점이나, 표준산업분류와 한국은행의 산업연관표의 품목별 기준에 대한 공식적인 산업분류 연계표가 통계청이나 한국은행에서 발표되지 않고 있어 이에 대한 산업분류를 해당 산업의 특성과 기존의 품목기준과 산업분류기준의 연계표를 참고하여 연계표를 만들어야 하는 점에서 기인하는 한계점일 것이다.
1) KOICA 무상원조 사업의 국내파급효과
정부의 무상원조사업은 말 그대로 개발도상국가의 경제사회문화발전을 위한 포괄적인 원조사업으로 우리나라의 경제발전을 도모하기 위한 목적보다는 해당 원조대상인 수원국가의 지속가능한 발전을 도모하기 위한 지원 목적의 사업이다.
그러나 수원국가의 지속가능한 발전을 도모하기 위해서는 우리나라가 가진 개발경험들과 선진화된 기술과 장비, 인력들이 필요한바 이는 다시 국내경제 파급효과를 가져오는 선순환 구조를 가질 수 있다. 이는 무상원조사업으로 Grant성의 KOICA 사업의 지출내역에서도 나오듯이 전체 예산의 절반 이상인 61%가 실제로는 국내의 전문기관들과 전문가들이 사용함으로서 국내에 파급효과를 가져오는 것으로 나타난다.
실제 사업을 수행한 기관들의 업종별 구분과 기관성격을 보더라도 60-70%에 달하는 기관들이 개발도상국가의 원조사업을 위해서 우리나라의 개발경험과 지식, 기술, 노하우, 표준 및 장비, 인력제공을 할 수 있는 전문적인 과학기술서비스 및 사업지원 서비스들을 제공하는 기관들과 대학, 연구소들로 구성되어 있다는 점에서도 개발도상국가들에 대한 원조사업 지원이 실질적으로 국내의 많은 전문기관들과 대학, 연구소, 정보통신시스템 컨설팅 서비스 등의 업체들에게 선순환적 구조를 가져오는 것으로 나타난다.
전문적인 기술과 노하우의 제공과 전문인력 및 장비의 제공은 해당 수원국의 발전을 통해서 우리나라의 제품과 서비스의 수출이 확대될 수 있는 2차적인 효과들을 가져올 수 있다는 점에서 KOICA의 무상원조 사업이 국내경제에 가지는 의의가 있다고 할 수 있다.
2) KOICA 무상원조 사업의 국내파급효과 제고를 위한 정책 제언
1차적인 프로젝트로서 무상원조의 국내지출분에 대한 국내파급효과를 보는데 본 연구사업이 집중하였다면 향후에는 해외지출분의 국제산업연관효과를 파악하기 위한 데이터 개선과 파급효과 분석이 향후에 진행될 필요가 있다.
이를 위해서 ODA사업의 효과성 및 파급효과 제고를 위해 공여국뿐만 아니라 수원국에 미치는 파급효과를 추가적으로 산출할 수 있도록 추후연구과제로 국제산업연관표를 활용하는 방안을 검토할 필요가 있다. 최근 국제산업연관표가 OECD에서 작성하고 있으므로 이를 이용하여 주요 개도국과의 경제적 연관효과를 직간접적으로 산출할 수 있으므로 공여국과 수혜국의 상호적인 파급효과를 계측할 수 있다.
그러나 국내산업연관표와는 달리 산업부문이 적고 국제산업연관표를 제공하고 있는 대상국도 제한적인 단점이 있어서 추후 연구에 국제산업연관분석을 적정하게 활용할 수 있는 방안에 대한 검토가 필요하다
KOICA 무상원조사업들의 수행주체들을 보면 상당 부분 공공행정, 보건의료, 교육 등 공공기관과 전문사업서비스업종, 과학기술전문서비스업종, 대학, 대형 NGO 등 전통적인 공공영역과 전문서비스영역의 사업주체들이 대부분을 차지하고 있는 상황이다. 여기에 정보통신시스템 관련 업체들의 민간산업주체들의 참여가 중요한 영역이기는 하지만 여전히 민간 제조업과 서비스업의 무상원조 사업의 참여가 낮은 비율을 차지하고 있다고 볼 수 있다.
수원국가의 공공행정인프라와 부처 및 공공기관의 경쟁력 강화, 보건의료, 교육 등의 핵심적인 국가사회인프라의 강화 등이 중요한 영역이라고 할 수 있으나 우리나라의 산업발전과 연계하여 국내의 민간 첨단산업들의 발전방향이 개발도상국가의 농림어업, 제조업과 서비스산업 발전과 연계하여 발전할 수 있도록 하는 산업간 연계협력발전을 위한 방향성의 정립이 필요할 것으로 보인다.
KOICA의 무상원조사업이 지속가능성을 확보하기 위해서도 해당 국가의 기존 산업과 연계하여 우리나라의 산업체들이 상생발전을 할 수 있는 기반들이 상호연계되어서 구축됨으로서 KOICA의 무상원조 사업 이후에도 우리나라의 산업체들이 현지 기관들과의 사업관계가 지속됨으로서 우리나라의 기술과 노하우와 경제산업발전연계가 발전되어져 나갈 수 있도록 국내외 개발도상국가의 산-산협력 발전을 위한 방향성들이 정립될 필요가 있다.
산업통상자원부는 산업에너지 ODA 사업을 통해서 이러한 산업에너지 분야에서의 민간기관들의 해외진출연계를 전략적으로 추진하고 있는바 KOICA의 무상원조사업이 이러한 산업관련 해외 ODA 사업들과의 연계를 통해서 국내 산업체들의 해외연계활동이 활성화될 수 있도록 하는 방향성 정립이 필요하다. 이러한 산업계의 진출은 교육 및 보건의료, 공공행정 분야에서도 동일하게 적용될 수 있으며 교육서비스와 보건의료서비스 등의 공공서비스의 관점을 유지보완발전함과 더불어 우리나라의 산업계와의 협력발전을 통한 해당 국가의 교육산업과 보건의료산업, 공공행정산업의 발전을 함께 도모할 필요가 있다.
KOICA가 수행하고 있는 CTS, IBS 사업은 이러한 관점에서 민간기업들의 해외 진출과 산산연계 협력을 위한 과학기술혁신 기반의 신사업 발굴을 추진해나가고 있으며 이러한 산업적 관점과의 연계가 KOICA 무상원조 사업의 다양한 분야에서 기존의 공공적 관점과 원조적 관점과 더불어 국내 산업경제와의 협력체계 강화를 통한 전반적인 해외 산업과의 공영발전을 위한 협력방안과 체계, 수행수단들에 대해서 추가적인 연구들이 필요하다.
기존의 CTS, IBS 사업들의 경우 민간이 제안하는 상향식(Bottom-up) 제안사업의 성격을 가지고 있으며 우리나라가 전략적으로 중요한 산업분야들을 중심으로 하향식(Top-Down) 기획과 병행하는 하이브리드 방식의 전략기획을 통해서 향후 우리나라와 개발도상국가의 산업 공동발전을 위한 전략수립과 프로그램 기획이 필요하다고 할 수 있다.
이러한 산업계와의 협력방안을 전략적으로 수립함으로서 우리나라의 산업과 경제에 미치는 파급효과를 높일 수 있는 방안들을 마련해나갈 필요가 있다. ODA 공적개발원조는 분명 개발도상국가의 지속가능발전을 돕는 원조의 성격을 가지고 있으나 산업적 관점에서는 Global Value Chain(GVC) 상에 개발도상국가가 참여하지 못하면 국제적으로 분업화되어있는 세계경제구조에서 개발도상국가가 장기적인 경제산업발전과 지속가능한 발전을 도모할 수 있는 기반을 확보하기 어렵다.
이러한 관점에서 단순히 우리나라의 경제파급효과를 높인다는 관점이 아니라 개발도상국가의 GVC 편입을 돕고 우리나라와의 경제적 상호분업화 관계를 확대하여 장기적인 산업적 지속가능성을 높인다는 관점에서 KOICA 무상원조의 산업전략적 관점을 확립할 필요가 있다.
3) KOICA 무상원조 사업의 경제효과 분석을 위한 향후 방향성
향후 KOICA 무상원조의 경제파급효과 분석의 개선을 위해서는 무상원조 데이터의 취합방식을 개선할 필요가 있다. 현재 무상원조 사업들의 개별정산내역들이 개별 프로젝트별로 취합되고 있고, 이를 전산화하여 통합화된 시스템에서 모든 지출내역들이 취합될 수 있도록 하는 시스템의 통합이 필요하다.
이를 통해서 국내의 지출내역과 해외의 지출내역이 명확하게 구분될 수 있도록 하고, 해당 지출내역의 세금계산서 발행주체의 사업자등록번호와 업종코드가 한꺼번에 등록됨으로서 매년마다의 사업지출내역이 사업주체별로 정리될 수 있도록 할 필요가 있다.
그리고 사업자등록번호상의 업종코드와 해당 사업수행기관의 본 사업을 위한 업종코드가 다를 수 있어 사업수행주관기관에 대한 정보를 취합하는 과정에서 해당 사업수행기관이 사업과 연관된 해당 기관의 업종코드를 직접 입력하도록 사업제안서 혹은 사후결과보고서에 정보가 취합될 수 있도록 할 필요가 있다. 지출내역에 있어서도 해당 주관기관이 국내지출과 해외지출을 정산시 구분하는 것도 하나의 방법이 될 수 있다.
또한 현재의 사업집행내역이 주관기관기준으로 되어있으나 현재의 데이터 체계내에서 사업주관기관이 제대로 입력되어있지 않은 경우가 많으며 정확한 업체명(사업자등록증 기준)과 사업자등록번호를 입력하도록 함으로서 추후 다른 기업경영데이터 및 산업데이터들과 연계될 수 있도록 할 필요가 있다.
KIS VALUE 등의 민간의 기업데이터 DB와 NTIS(과학기술정보시스템)의 특허와 논문, 정부과제계약내용, 민간의 SciVal 논문 DB나 Focust 등의 특허 DB 등은 모두 사업자등록번호나 사업자등록증상의 업체명 기준으로 확인이 가능하며 이들 경영 데이터 및 과학기술관련 데이터의 연계가 가능하여 추가적인 분석들이 가능하기 때문이다.
마지막으로 현재 데이터 분석을 주관기관 기준으로 하였으나 이는 사업참여 컨소시엄 기관에 대한 예산 데이터 구분이나 위탁연구기관에 대한 예산지출내역 구분이 현재로서는 데이터 확보가 어렵기 때문이며 이들 컨소시엄기관들과 위탁연구기관들에 대한 연도별 지출내역들을 세부항목별로 확보하여 합산할 수 있는 DB 구축이 필요하다.
방법론상에 있어서는 산업연관효과 분석을 넘어서 수행주관기관들의 업체별 데이터를 가지고 장기적인 패널효과분석을 해 볼 것을 제안한다. 수행주체기관들의 기업경영 DB와 특허, 논문 DB, 정부연구과제 수행내역들을 연계해서 코이카 무상원조 ODA 사업이 해당 기업들의 경영성과와 과학기술적 성과와 상호연관성과 파급효과가 어떻게 전파되는지에 대해서 미시적인 분석을 추가해 볼 수 있을 것이다.
그리고 추가적으로 사업을 수행한 기관들에 대하여 설문조사를 통해서 무상원조 ODA 사업의 경제적인 파급효과와 현지에서의 파급효과 등을 파악할 수 있다면 전반적인 무상원조 ODA가 미시적인 기업 및 기관단위에서 어떠한 파급효과들을 가져올 수 있는지에 대한 세부적인 영향 분석이 가능할 것으로 보이며 패널집단 DB를 구축함으로서 경제파급효과분석을 넘어서 사업수행기관들에 미치는 행태들에 대한 다양한 분석이 가능할 수 있을 것으로 예상된다.
